从党的十七大首次提出生态文明建设的概念，到十八大将生态文明建设提高到“五位一体”的战略布局高度，从理念层面强调了生态文明的重要性，再到十八届三中全会进一步在加强生态文明建设的具体措施和落实政策方面有了重大突破。为认真贯彻落实党中央精神，丹东市充分利用自身的优势，在2013年的《政府工作报告》中提出，要加强生态文明建设，做好国家级生态市创建的各项准备工作。并提出了“旅游强市、生态立市”的口号。经过一年多的建设，丹东生态市建设既取得了一定成果，同时也发现了一些问题，尤其是生态法律方面的问题，成为丹东生态市建设的一大阻碍。

一、丹东市生态市建设概况

生态城市，这一概念是在70年代联合国教科文组织发起的“人与生物圈(MAB)”计划研究过程中提出的，一经出现，立刻受到全球的广泛关注。2007年2月，《辽宁生态省建设规划纲要（草案）先后通过了省政府常务会议、省委常委会议和省人大常委会的审议。同年9月举行了生态省建设启动仪式，全面启动生态省建设。2008年，丹东市召开生态市创建工作动员大会，生态市建设全面启动。

总体上看，丹东的生态环境质量处于良及以上水平，是辽宁省生态环境质量最好的地区之一。丹东具有建设生态市的得天独厚的自然优势。水资源、森林资源、生物多样性丰富，环境质量优良。除此自然优势外，已形成可持续发展共识，全市进入经济持续快速发展阶段，产业结构调整实现突破等等。当前丹东市已经成立了生态市建设领导小组，生态文明建设已取得初步成效，生态环境质量稳定保持全省前列；环境保护与生态建设工作齐头并进；以特色产业为基础的生态经济体系初步建立；统筹城乡发展，美丽乡村建设成果显著。但在生态文明建设取得较为显著的成绩同时，实际中也遇到诸多困难与问题。比如说，生态保护政策不能满足实际管理的需要；生态建设和保护资金投入不足；城乡差距明显，发展不够协调；环境保护能力亟待提高等问题。其中有关生态市建设的法律问题则成为阻碍建设的一个非常大的障碍。

二、丹东市生态市建设中的法律问题；

（一）思想认识不够高。

虽然党的“十八大”将生态文明建设提到前所未有的高度进行论述，并提出了尊重自然、顺应自然和保护自然的生态理念，但是长期以来，由于政绩考核体系中经济发展指标所占比重过大，许多部门和地方政府以GDP为主导的发展观仍然没有从根本上改变，环保部门对项目审批很难发挥一票否决作用，导致不少地方为抓“政绩”，片面追求GDP增长率，经济发展方式粗放，资源消耗高、利用率低，减排压力巨大等问题。这种重经济发展轻环境保护的发展观使其在生态市建设过程中并未真正重视这个问题，对生态市建设只是应付工作。更有甚者，有的地方领导为了追求短期的经济效益和政绩，甚至要求环保部门对污染项目开绿灯、干扰和限制环境执法等现象也时有发生。而与之相对的则是民众对生态市建设的不重视，认为这只是政府的行为，跟个人无关。这个认识上的缺陷，使得全社会缺乏共识，无法形成生态市建设的合力。

（二）立法不完善

一是法制观念的缺失。生态城市建设可以说是一个新兴事物，从目前我国现有的法律法规来看，我国缺乏相应的法律意识。从而使得我国目前没有一套完整的生态法制体系。个别相关法律在制定时，法制理念有所偏颇，没有完全从有利于生态文明建设的角度出发。一方面，生态市建设的有关问题偶尔存在则没有法律依据的问题。例如，我国有关耕地的红线保护只是在国家的有关文件中有所规定，但并未上升为法律层面，缺乏硬性的保护，使得突破红线的事件屡有发生。另一方面，由于缺乏统一的生态文明建设理念，各个部门法之间存在着相互打架的情况。

二、立法上的缺陷。我国宪法、法律、行政法规和部门规章中，多多少少都能找到城市生态建设的有关规定，主要集中于环境保护方面与城市规划建设两个方面。目前我国已制定了9部环境保护法律、巧部资源管理法律、20多部环境与资源保护的行政法规、近百部环境保护行政规章,以及300多项环境标准。此外,我国还加入或签署了一系列环境与资源保护的国际公约①。然而与国外完善的生态城市建设法律相比，我国的相关立法层次较低，存在着一定的不足。首先，我国的相关法律多是一些应急性的规定，工具性比较强，缺乏预防性的保护。其次，相关法律规定多是一些笼统的规定，缺乏可操作性。再次，现有的法律中对生态市建设的部分问题规定的较落后。一些环境保护方面的法规是在20世纪80-90年代制定的，国家和社会层面的可持续发展理念尚未形成，工具性色彩浓，一些条规陈旧，已经跟不上时代的发展。导致在环境执法的过程中，执法不到位，行政权力干涉执法，守法成本高、违法成本低等现象突出。最后，缺乏相应的配套规定。从丹东市当前生态市建设过程中可以发现，一是缺乏鼓励对保护生态进行长期投资的金融政策，缺乏实质性的优惠扶持政策；二是没有建立起有效的生态补偿政策，不能有效的遵循“谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿”的生态保护原则；三是忽视了自然资源的生态价值和潜在价值，造成了“资源低价、环境无价”的经济政策导向；四是缺乏有利于生态保护的科技投入的政策机制和现行的生态保护政策，难以适应新时期、新形势下实际管理的需要。

（三）执法不到位

当前生态市建设仅仅处于试点阶段，各地的生态执法机构不健全、执法力度较弱、执法水平不高、执法监督机制不完善②。例如丹东市市的环境监测、环境监察能力虽达到国家东部二级标准化建设要求，但在人员配置、经费保障和业务用房等方面与国家标准还有较大差距。生态市建设的机构、人员编制和行政经费尚未落实，仍是靠内设机构和借调人员来维持。同时在执法的过程中，还存在着执法方式不合法、单一执法、以罚代管的现象时有发生，并且缺少生态环保执法监督的专项制度。这些均是导致生态市建设进展缓慢的重要原因之一。

三、完善丹东市生态市建设中的法律问题

一是确立法律生态化理念 。从国外相关立法来看，我国的法律在制定导向上就有所偏颇。例如我国现行的环境方面的立法多是计划经济制定的，由于受其思想的影响，在制定时多是从直接考虑人的利益方面出发，间接的目的是为了环境保护。而国外相关立法多是将可持续发展、尊重自然、环境保护和人的权益综合一起来考虑制定相关法律。因此我国应改变原来那种利益性的立法，摒弃传统唯GDP论，将科学发展与人的全面发展结合起来，使相关法律生态化。

二是加快相关法治建设。我国生态市法制建设起步较晚，还存在许多问题，要在借鉴国外先进经验的基础上，结合我国具体国情，重新确立指导思想，以十八大精神为指导，确立生态文明和生态市的地位。例如根据时代发展要求和生态文明建设的需要，完善现有环境法律体系，加快环境法制建设。抓紧修订环境保护工作基本法律法规，重点解决“违法成本低、执法成本高、守法成本高”的突出问题，提高环境违法成本，建立对环境违法的严惩机制。按“排污费标准高于治理成本”的原则提高收费标准，并大幅度提高违法行为的罚款额度，完善环境污染事故追究制度和环境污染损害赔偿制度。积极筹建环境警察队伍。在当前形势下，打击环境污染犯罪仅靠环保部门的力量是远远不够的，环保部门必须加强与公、检、法等部门的密切配合，组建环境警察队伍，增强环境执法力量，形成合力共同打击环境污染犯罪，确保生态环境安全。建立信息公开制度，保障公民的知情权。要制定相关的法律法规，明确规定公众环境权，建立环境公益诉讼制度，扩大公众保护环境的参与度。

三是加强执法能力建设。制度再好，法规再严，如果没有严格的执法体制、先进的仪器设备和高素质的执法队伍，亦形同虚设。要根据生态文明建设主阵地的要求，加快提升环境保护监测、监察能力建设水平，本着节约、高效的原则解决好监测、监察业务用房、设备配置等基本建设不足的硬件问题，本着灵活、务实的原则解决好人才引进，经费保障等软件问题，加快提高各级环境保护部门能力建设水平，配齐人员，配足经费，配足装备。要加快解决环保部门向基层延伸问题，建立健全环境执法机构，形成国、省、市、县、乡（镇）五级环境监管网络。加大培训力度，规范环境执法制度程序，不断提高执法人员的专业水平和执法能力。

四是加大生态市建设的法治宣传。通过各种形式的宣传，使广大领导干部树立正确的政绩观、生态价值观，了解生态市建设的相关法律，提高各级领导干部的生态文明建设意识和法治观念。同时充分发挥各类媒体的宣传作用，加强生态市法治宣传教育，广泛开展系列主题宣传教育活动，突出针对性、实践性、群众性和实效性。提高公众生态保护意识，创造全社会关心、支持生态文明城市建设的文化氛围。除此之外还要调建立资源环境信息公开制度，完善公民环境公益诉讼制度，健全公众参与监督机制，从而调动全社会力量共同推荐生态市建设。